Au cours de son examen de la loi de finances pour 2016, le Conseil Constitutionnel a censuré l’art. 77 (« Amendement Ayrault ») portant création d’une « CSG dégressive » au profit des revenus les plus modestes. Un soulagement pour le Gouvernement, tant la mesure s’annonçait coûteuse et difficile à mettre en œuvre…
La CSG dégressive, première étape de l’instauration d’un « impôt unique »
C’était une promesse du candidat François Hollande (n° 14): la fusion, à terme, de l’impôt sur le revenu et de la CSG dans le cadre d’un « prélèvement simplifié sur le revenu ». L’impôt unique serait un instrument de justice fiscale : l’idée étant de rendre l’imposition sur les revenus entièrement progressive (alors que pour l’instant, la CSG a un taux identique pour tous, selon le type de revenus). De cette manière, le Gouvernement actuel entendait séduire les ménages les plus modestes, en allégeant la charge de l’impôt, leur dégageant de ce fait plus de pouvoir d’achat.
Cette fusion s’est heurté à de nombreuses et évidentes difficultés pratiques, d’autant plus que ces deux impôts ont une nature bien différente, que ce soit dans la périodicitéde recouvrement (la CSG est prélevée chaque mois ; l’impôt sur le revenu à N+1), les modalités (déclaration pour l’impôt sur le revenu, précompte sur le bulletin de paie pour la CSG), et leur affectation (la CSG finance spécifiquement notre système de protection sociale).
Par ailleurs, une telle fusion impliquerait la mise en place préalable d’un prélèvement à la source, et de régler le sort des abattements, exonérations et déductions applicables à l’assiette de l’impôt sur le revenu, mais pas à la CSG. Refroidi par ces difficultés pratiques, le Gouvernement a donc joué la montre tout au long du quinquennat.
Mais les députés n’ont pas tous renoncé. Attachés à cette idée de progressivité de l’impôt, J.M. Ayrault et P.A. Muet ont ainsi déposé un amendement à la Loi de Finance pour 2016 portant une baisse de la CSG pour les salaires inférieurs à 1,34 SMIC. Persuadés que l’avenir s’inscrira dans une perspective d’impôt unique sur les revenus et de prélèvement à la source, la mesure contribue selon eux à l’intelligibilité du système, en le rendant « plus clair »et « plus juste ».
Les « difficultés opérationnelles » d’une CSG dégressive
Le sens et la logique même de cette mesure restent obscurs, et incompréhensibles pour le contribuable lambda. En effet, dans le cadre de la création de la prime d’activité mensuelle au 1er janvier 2016 (fusion du RSA activité et de la prime pour l’emploi), une partie de cette prime ne serait pas versée directement par la CAF, mais pour partie sous forme d’une réduction de la CSG (donc directement sur le bulletin de paie). Difficile de comprendre l’intérêt de la mesure au premier abord …
Les auteurs ont pourtant fait valoir que leur amendement, qui transforme une dépense en allègement d’impôt, mettait en place une modalité particulière de décaissement de la prime d’activité, baissait la pression fiscale sur les plus modestes, et permettait une « généralisation »du recours à cette prime (son bénéficiaire n’a pas besoin de demander son versement ; la réduction s’applique automatiquement sur son bulletin de paie).
Dès lors, les difficultés opérationnelles sautent aux yeux : puisque le taux de CSG devrait désormais tenir compte des capacités contributives de chacun (au niveau du foyer ; via la déclaration faite aux CAF), alors qu’elle est appliquée chaque mois par les employeurs (qui n’ont pas forcément connaissance des autres ressources du foyer), cela suppose un dialogue permanent entre CAF et employeurs, à actualiser constamment. On imagine déjà les services paie des entreprises s’arracher les cheveux.
Or, cette prise en compte des facultés contributives au niveau du foyer fiscal et non pas du seul salarié est indispensable à la constitutionnalité du dispositif (le Conseil Constitutionnel ayant déjà statué sur cette question en 2000).
Opposés à l’entrée en vigueur de cette mesure, les auteurs de la saisine du Conseil Constitutionnel invoquaient le non-respect du principe d’intelligibilité de la loi, objectif de valeur constitutionnelle (notamment parce que les modalités de calcul sont aussi obscures que le texte lui-même), et faisaient valoir les difficultés de mise en oeuvre du dispositif, notamment en ce qui concerne la coordination entre CAF et employeurs pour le versement de la prime d’activité d’une part, et la réduction de CSG d’autre part.
La CSG dégressive, source de rupture d’égalité devant l’impôt
Dans sa décision du 29 décembre 2015, le Conseil Constitutionnel a estimé que la CSG dégressive contenue dans l’amendement Ayrault était inconstitutionnelle, au regard du principe d’égalité devant la loi et devant les charges publiques.
Reprenant les termes de l’art. 77, applicable aux « salariés et agents publics » dont le salaire ou le traitement est inférieur ou égal à 1,34 fois le SMIC, le Conseil a relevé que le dispositif était ainsi « réservé aux seuls travailleurs salariés ou agents publics, à l’exclusion des travailleurs non-salariés ». Or, la prime d’activité en vigueur depuis le 1er janvier 2016 s’applique aux « travailleurs aux ressources modestes, qu’ils soient salariés ou non-salariés ». Dès lors, le texte traitait différemment deux catégories de personnes physiques pourtant placées dans une situation identique vis-à-vis de l’avantage en cause. Cette différence de traitement ne pouvant être justifiée par l’objet de la loi, l’ensemble du dispositif est déclaré contraire à la Constitution. Le problème d’intelligibilité du texte n’a même pas eu à être évoqué.
Au final, la CSG dégressive restera, pour l’instant, un dispositif mort-né. Un réel soulagement pour le Gouvernement, qui souhaite lever le pied sur les réformes fiscales, et voulait surtout éviter d’avoir à assumer un dispositif complexe et sans intérêt ni pour les contribuables, ni pour les finances publiques.
D’autant plus que la CSG dégressive allait engendrer des coûts supplémentaires pour l’Etat en permettant aux bénéficiaires de la nouvelle prime d’activité d’en bénéficier automatiquement. Car si l’on tient compte du taux de recours habituel aux prestations sociales, seulement la moitié des personnes éligibles devraient faire les démarches nécessaires auprès des CAF.
L’inconstitutionnalité de l’amendement Ayrault est donc une bonne nouvelle pour l’exécutif, qui s’épargne d’avoir à justifier un dispositif indéfendable et dans lequel il ne croit pas, et y trouve une source d’économie facile et inespérée.
